La transición de la televisión analógica a la digital es un camino inevitable. Solo un fundamentalista de la nostalgia se atrevería oponerse a ella. Sin embargo, como en todas “las transiciones”, ésta puede ser ideada, elaborada y ejecutada de distintas maneras. Todo depende de las elecciones que haga el gobierno, el que tiene la obligación de escoger la norma o la estructura tecnológica que de la flexibilidad necesaria para desarrollar en Chile una televisión diversa, que preste atención a los contenidos, que premie el ingenio por sobre la mediocridad, que incluya propuestas locales y las mejores internacionales. En definitiva, el gobierno tiene la posibilidad de decidir implementar un sistema de televisión innovador, distinto al actual, lo que nos parece una gran noticia. Este documento pretende mostrar, en líneas generales, algunos de los principales debates que deberemos afrontar en este proceso de transformación de la televisión y proponer defensas a ciertas posturas, basada en el principio de diversidad, que consideramos debiera ser el principio rector en este proceso.Los desafíos que enfrentamos son mayores sea cual sea la norma elegida, pues ésta no proveerá la materialización de los objetivos antes enunciados, solo dará la base para hacerlos aplicables. Es por ello que se requiere un esfuerzo legislativo y un compromiso político acorde a los retos que la Televisión Digital nos presenta.Una política pública que regule a la televisión, y en general a los medios de comunicación, debe tener como primer objetivo la promoción del pluralismo y la diversidad, en reconocimiento del rol que desempeñan los medios en el proceso democrático. En efecto, es preciso no perder de vista que los medios de comunicación son la principal fuente masiva de acceso a la información, en esta condición, tienen la capacidad de controlar y de manipular el tipo y la forma en la que se transmiten, no solo contenidos informativos, sino que también, culturales, de entretención, deportivos etc.. Además, la televisión, como soporte informativo, de alto consumo sea cual sea el segmento etario o social que se considere, tiene gran credibilidad en la ciudadanía, los estudios y las experiencias que demuestran que la televisión construye hábitos, realidades, percepciones, sobran.En virtud de lo anterior, la televisión, y los medios de comunicación en general, son mecanismos de poder, como diría Foucault, que moldean y orientan a la opinión publica. Si la propiedad de los medios se concentra en pocas manos y no hay diversidad de contenidos, es muy probable que la consecuencia sea una sociedad arbitrariamente informada y limitadamente educada. En efecto, las cifras indican que los chilenos consumen más de tres horas al día de televisión promedio, lo que demuestra la enorme influencia que ésta puede tener en la sociedad. Más aún si consideramos que a mayor pobreza mayor es el consumo de contenidos televisivos.En este contexto las transformaciones en la regulación de la industria televisiva, que se harán necesarias en la era de la televisión digital, deben enfocarse desde dos puntos de vista: primero, en la estructura de los canales y segundo, en la promoción de los contenidos y de la programación televisiva.
PLURALISMO SISTÉMICO
La primera aproximación debe tener como principios orientadores la pluralidad en la propiedad de las concesiones de los canales, la igualdad de condiciones en el acceso a éstas y una estructura regulatoria que ponga especial énfasis en una oferta televisiva diversa y con altos estándares de calidad por sobre una demanda instantánea de los televidentes (people meter). Por otro lado, debe mantenerse la actual estructura paralela de televisión privada y televisión pública con el objeto de garantizar un sistema que admita la diversidad programática. Sin embargo y entre otras opciones, para asegurar estos principios, es indispensable introducir modificaciones en Televisión Nacional que aseguren a la ciudadanía una televisión pública comprometida con lo que se ha denominado la “responsabilidad cultural”, vale decir, informar, educar y a la vez entretener con altos estándares de calidad. A su vez debe explorarse la posibilidad de fomentar mediante concesiones, recursos y otras fórmulas la generación de contenidos regionales exhibidos por vitrinas televisivas de origen y alcance regional, provincial y local.1.- Propiedad de las concesiones televisivasLa concentración en la propiedad de los medios es un peligro para la democracia, un serio obstáculo a la libertad de expresión y un grave impedimento a la libre competencia. Tal como lo señalamos anteriormente, los medios de comunicación son los catalizadores de la información a la ciudadanía. Tanto los asuntos de interés público, como los que interesan al público son transmitidos por los canales de acuerdo a sus líneas editoriales. Mientras más editoriales estén a disposición de la ciudadanía, mayores debieran ser los contenidos transmitidos, los enfoques de los acontecimientos y el libre transito de ideas. Por el contrario, mientras más reducidas sean las líneas editoriales, más estrecho y limitado será el acceso a distintos ángulos de la información. Por otro lado, es sano para la ciudadanía que el mercado televisivo compita en igualdad de condiciones (con ciertas limitaciones que se analizarán más adelante) en su vertiente privada y que se eviten concentraciones que puedan abusar de posiciones dominantes, limitando la libertad de información y el derecho de expresión que la televisión debe asegurar. Lo anterior bajo la esencial condición que paralelamente una televisión pública de verdad, y no un híbrido, reforzará y aportará a la diversidad de contenidos y la responsabilidad cultural.Consideramos que la única forma de garantizar debidamente la pluralidad en la propiedad de las concesiones televisivas es seguir restringiendo, tal como lo garantiza el actual cuadro normativo chileno, la posibilidad que un mismo titular se adjudique más de una concesión en la misma área de cobertura, tanto para el concesionario directo como para el arrendatario. Una definición restrictiva deberá aplicarse al concepto de titular también en la futura televisión digitalizada, de modo de impedir, que mediante argucias comerciales unos mismos grupos de interés se adjudiquen más de una concesión. Excepcionalmente, y previo debate público, el canal público, debiera tener acceso a más de una señal por las razones que en el punto 6 se indicarán.La pluralidad en la propiedad de las concesiones es un elemento que facilita la diversidad en los contenidos al ampliar las líneas editoriales disponibles. En ese sentido, es indispensable aprovechar las oportunidades que la Televisión Digital entregará para reforzar esa pluralidad y no limitarla. Lo anterior solo será posible en la medida en que las barreras de entrada al mercado televisivo disminuyan, permitiendo el acceso a la mayor cantidad de actores. Para ello, será necesario, primero, que el gobierno escoja la norma que permita ampliar el número de canales y no reducirlo y segundo, que el sistema permita aumentar al máximo posible el número de concesiones. Por otro lado, las normas que regulen el arrendamiento de señales a terceros deberán privilegiar la diversidad en la programación. Ahora bien, la pluralidad en la propiedad de las concesiones no garantiza necesariamente la diversidad de la oferta programática. En efecto, el sistema jurídico que regula actualmente la televisión analógica, tal como se indicó, impide que un mismo titular se adjudique más de una concesión, sin embargo, nuestra televisión es a ratos demasiada homogénea en contenidos y poco innovadora.Por ello, tal como se analizara en el capitulo relativo a la diversidad programática, será necesario reforzar, mediante mecanismos creativos de incentivo a quienes se adjudiquen las concesiones disponibles.
2.- Igualdad de oportunidadesPor otra parte, es necesario garantizar la igualdad de oportunidades a todos los actores en el proceso de adjudicación de las nuevas concesiones. Las licitaciones deberán ser transparentes, es decir, las condiciones y los criterios de selección deberán ser de público conocimiento, deberán existir patrones objetivos y racionales de evaluación de las distintas propuestas, las decisiones deberán ser tomadas ponderando debidamente las ventajas y debilidades de cada uno de los oferentes de acuerdo a reglas previamente establecidas de manera legítima y democrática. Lo anterior obliga a una revisión profunda del carácter de las concesiones. Son éstas las que en definitiva establecen las bases genéricas de la programación y los contenidos que los canales transmitirán una vez adjudicadas las concesiones. Por otra parte, la regulación de la televisión digital deberá terminar con las asimetrías que la legislación actual establece para las distintas concesionarias, con calificadas excepciones aplicables a la televisión pública. Consideramos además que un debate abierto e informado sobre la calidad de nuestra televisión actual y sus fortalezas y debilidades en el que participe la sociedad civil, los académicos, los partidos políticos, los actuales concesionarios de canales de televisión es esencial para determinar qué tipo de televisión queremos para el futuro.3. Modelos alternativosLa Televisión Digital abre distintas posibilidades regulatorias del mercado televisivo que necesariamente deberán debatirse en sede legislativa. Las opciones son múltiples: primero, dejar que la autoridad concesione los canales de acuerdo a ciertos criterios objetivos y que la programación, los contenidos y la calidad se regulen de acuerdo a las reglas del mercado con un canal público, a su vez cumpliendo una misión evaluada de forma diversa por las audiencias y las elites, como sucede hoy en día. Segundo, impulsar un canal público que privilegie la responsabilidad cultural con altos estándares de calidad y que paralelamente funcione un grupo de canales concesionados a privados cuya programación y contenido se regule por las reglas del mercado. Tercero, optar por un canal público y dar pautas y criterios generales a los canales privados sobre el tipo de contenidos que por ley se privilegiarán con algún mecanismo de incentivo, de modo de fomentar altos estándares de calidad y a la vez dar libertad en la programación. Finalmente podemos optar por híbridos entre alguna de las posibilidades anteriores o reforzar alguna de ellas.La primera opción la descartamos de plano, hay amplio consenso en la ciudadanía sobre las deficiencias de nuestras televisión, si consideramos que las audiencias ven varias horas diarias de televisión y llegan hasta un 90 % de encendido durante gran parte del año y que a su vez declaran no estar satisfechas, en general, por lo que ven y consumen, ni sentirse representadas por la mayoría de los contenidos que exhiben a su vez la gran mayoría de los concesionarios televisivos. Por tanto ese divorcio y replicar el modelo actual en la era digital sería desperdiciar la oportunidad de dar un salto en la diversidad, cantidad y calidad de contenidos. Las últimas dos opciones debieran ser las que primen como punto de partida en el debate del futuro modelo. Esto significará modificar sustancialmente el rol del canal público para constituirlo en un modelo de responsabilidad cultural televisiva con un financiamiento total o parcialmente estatal, concursable, retornable o no retornable y/o mediante premios, que permita garantizar una televisión plural, diversa y de calidad.4-Los nuevos operadores.La norma de Televisión Digital, de adoptarse la correcta, disminuirá considerablemente las barreras de entrada para nuevos competidores en el mercado televisivo. En efecto, si hoy son seis los canales concesionados, el nuevo modelo permitirá cerca de treinta y seis emisiones independientes. Una pregunta es cómo estas frecuencias serán asignadas a los distintos actores de la industria. Nuevamente las opciones son variadas: primero, se pueden privilegiar canales generalistas que transmitan diversidad de contenidos de acuerdo a las preferencias del mercado o de acuerdo a criterios democráticamente definidos con antelación; segundo, se pueden asignar concesiones de acuerdo a criterios de programación, de modo que los canales se especialicen en la transmisión de ciertos contenidos, con canales informativos, de entretención, locales, culturales, o algún otro criterio de clasificación; o se puede optar por algún mecanismo que combine las alternativas anteriores.En este plano, el Parlamento deberá velar con especial interés en las condiciones de acceso de pymes audiovisuales que signifiquen un aporte a la diversidad y que no forman parte de grandes conglomerados económicos capaces de sostener la explotación total de 4 o 6 canales en multiplex elástico según contenidos a exhibir. Para estos sectores se podrían pensar políticas de must carrier (obligación de difusión por grandes cadenas o la participación en un multiplex administrado por el Estado).
Por otro lado deberá también legislarse acerca de la posibilidad de que la televisión pagada, es decir los operadores de cable y televisión satelital, puedan quedar sujetos a la misma obligación de permitir acceso a las pymes audiovisuales. A su vez, deberá debatirse la posibilidad de que paguen los derechos correspondientes a los titulares de las concesiones de canales abiertos por transmitir sus contenidos.Cualquiera de las opciones antes señaladas favorece la diversidad de contenidos. Por ello, las definiciones en este punto deberán ser analizadas de acuerdo a criterios técnicos y económicos que hagan viable el acceso al mayor número posible de nuevos actores y teniendo como principio rector la igualdad de oportunidades en el proceso y adjudicación de las señales televisivas.5-El peligro de un simulcast prolongado.Consideramos que uno de las herramientas esenciales para asegurar este principio es fijar plazos justos para la transición de la norma analógica a la digital. Justos tanto para los nuevos operadores como para los antiguos, de modo que las ventajas comparativas que las actuales concesionarias adquirirán en lo sucesivo sobre el sistema de televisión digital no perjudique indebidamente las posibilidades de nuevos actores para acceder al mercado. Por otra parte es evidente que la medición del rating y el ajuste de la programación solo de acuerdo a las preferencias de los consumidores no es un sistema efectivo para asegurar la satisfacción de los televidentes con los contenidos programáticos. Es por ello que los contenidos programáticos deben enfocarse desde la oferta y no desde la demanda instantánea de los consumidores. Pues nunca un canal ha acordado ni coordinado su programación con los avisadores, más bien somete a estos y verifica con ellos la calidad de los mismos. Tal como lo señalamos en el apartado anterior, mediante mecanismos regulatorios que determinen las condiciones de entrada de acuerdo a criterios de programación (que pueden ser amplios o restrictivos) será posible asegurar una televisión más diversa, pluralista y con mayores estándares de calidad programática.
El desafío del financiamiento de los canales ante una mayor oferta de contenidos dependerá de varios factores: la creatividad de la industria para conquistar nuevos avisadores, de acuerdo a nuevas ofertas televisivas; la elasticidad de la actual torta publicitaria ante los nuevos atributos y servicios que ofrecerá la televisión digital; así como la capacidad de adaptar costos ante el nuevo escenario. Por esto último es que es impensable una transición exitosa hacia la televisión digital sin los actuales actores, en tanto no solo tienen la éxpertise sino que han realizado ya el grueso del aprendizaje y la inversión material para desarrollar contenidos televisivos, exitosos y fracasados.6.- El Rol de la televisión públicaTelevisión Nacional, o la denominación que adopte el canal público en la era digital, deberá ser el puntal de las transformaciones antes enunciadas. Independiente de cualquier referencia a las reglas del mercado, la televisión pública deberá asegurar que los intereses de todos los televidentes sean considerados mediante una programación que cumpla estándares de calidad, profesionalismo e integridad editorial.El canal público deberá garantizar diversidad en los contenidos programáticos, privilegiando la producción nacional y abriendo nuevos espacios para la producción local o regional. De esta forma, su programación deberá tener por objeto informar, educar y a la vez, entretener, mediante contenidos que cumplan con los estándares señalados en el párrafo anterior.No será aceptable en el sistema de televisión digital, un canal público sujeto a las reglas del mercado al igual que sus competidores, transmitiendo una parrilla programática que de modo insuficiente se distinga del resto de los canales y vulnerando demasiadas veces los principios y objetivos que se tuvieron a la vista para su creación. De esta forma, el canal público deberá tener acceso a mayor número de señales que el resto de las concesionarias con el objeto de generar contenidos informativos, educativos y de entretención con altos estándares de calidad y a la vez tener la posibilidad de transmitir en alta definición. Por otro lado, deberá servir de soporte para permitir mayor acceso a la producción local y regional.Consideramos que el mecanismo ideal para lograr tales propósitos en la era de la televisión digital, es mediante una serie de canales con programación especializada en cuanto a su contenido, de esta forma, por ejemplo, el canal público podrá contar con una señal informativa, una señal educativa, una señal de entretención y una señal de producción local o regional, además de una señal para contenidos generalistas. Para que el canal público pueda cumplir sus objetivos, será necesario que el sistema de concesiones lo provea de ciertas ventajas en relación al resto de las concesionarias. En primer lugar, deberá tener mayor acceso a señales de modo que pueda impulsar la diversidad programática antes indicada y transmitir ciertos contenidos en alta definición. Por otro lado, es indispensable modificar la estructura de financiamiento del canal público. Una de las principales razones por las cuales TVN debe competir actualmente con el resto de los canales en la parrilla programática es el hecho de que su financiamiento lo obtiene del avisaje de las empresas privadas, las que privilegian criterios de rating a la hora de distribuir su publicidad. Esto no puede continuar si el canal público será el garante de la diversidad informativa y programática en general, será entonces el Estado el que deberá proveer al canal público los recursos necesarios para lograr tales objetivos, según las fórmulas antes enunciadas u otras más eficientes o creativas. Además, el canal público deberá reinvertir sus utilidades en contenidos locales, formatos nuevos así como innovaciones programáticas varias con el objeto de garantizar una armoniosa cohabitación de contenidos, desde los caricaturizados como comerciales hasta los denominados y también demonizados, culturales.De esta forma, el aporte actual del Estado al financiamiento de la televisión (en orden del 2% de los ingresos sectoriales) deberá aumentarse drásticamente considerando que en países que han logrado objetivos de política pública similares a los expresados en este documento reciben un financiamiento público equivalente entre el 15 y 30% de los ingresos de la industria. Por otro lado, el financiamiento del canal público deberá ser de origen fiscal y privado, en porcentajes y fórmulas modernas, de modo de inmunizarlo también de las influencias del mercado.Los mecanismos de financiamiento del canal publico, ya sean públicos o privados, en ningún caso podrán cooptar la autonomía e independencia que dicho canal requiere. De esta forma, la normativa que lo regule deberá velar por la transparencia y publicidad en la asignación de recursos y en su correcta administración. Por última debieran explorarse mecanismos de evaluación anual del destino de los recursos públicos invertidos en el canal público así como el grado de cumplimiento de metas respecto de la misión que el canal tiene por ley de la República, para así poder modernizar periódicamente los mecanismos de financiamiento del canal público y así permitirle competir en buenas condiciones.
DIVERSIDAD PROGRAMÁTICA
Muchas de las medidas indicadas en el capítulo relativo al pluralismo sistémico tienen por objeto proponer un modelo de Televisión Digital anclado en el principio de la diversidad programática. En efecto, la pluralidad en la propiedad de las concesiones, la igualdad en su acceso, los mecanismos propuestos para las concesiones y el rol del canal público, si bien apuntan a criterios de estructura de la industria televisiva en la era digital, son esenciales a su vez, para proveer de las bases necesarias a un sistema que promueva la libertad de expresión y un derecho amplio a la información.Ahora bien, el pluralismo en la propiedad de las concesiones televisivas no asegura, per se, la diversidad en los contenidos programáticos, principalmente cuando la fuente de financiamiento es la publicidad. Es bien sabido que los criterios de selección en materia de publicidad están asociados a los niveles de rating de la programación así como a criterios editoriales. El primero de los criterios incentiva una televisión homogénea basada en la demanda de los televidentes. De este modo la ciudadanía es esclava de los caprichos del mercado, expresado mediante la voluntad de solo una parte de los consumidores, puesto que el actual sistema de medición que usan los avisadores excluye no solo a la mayoría de las regiones de Chile sino que además al segmento E de la población, el segmento más pobre, el que más televisión digiere, pero que no es objeto de consumo y que suma alrededor del 10% del país. Por tanto los elegidos quedan reducidos ante una oferta programática y ante una encrucijada actualmente insalvable que consiste en que los canales transmiten lo que supuestamente la gente “quiere ver”, pero pareciera ser que lo que la gente “quiere ver” es insuficiente a los ojos no solo de una elite o varias elites sino que además lo es ante la mayoría de los televidentes que han declarado en varios estudios su disconformidad o insatisfacción respecto de gran parte de los contenidos televisivos exhibidos diariamente. En este punto nos topamos con lo que los economistas han denominado una “falla del mercado”.La homogeneización de contenidos es aún evidente en la televisión chilena actual en la que casi todos los canales tienen parrillas programáticas similares, sino idénticas, en horarios paralelos. Así, en la mañana los televidentes están demasiadas veces obligados a ver matinales, al mediodía noticiarios, a media tarde la teleserie, luego el programa juvenil, después otra teleserie, para seguir con el noticiario central y terminar con la película o el estelar. Son las reglas del mercado las que han fijado esta programación y los chilenos, solo la parte que es considerada, los que pagan los costos fijos y variables del ejercicio.Los “contenidos marginales” no han sido llenados por el canal público debido a que éste opera bajo las mismas reglas que el resto de los canales. Por lo demás, ¿corresponde que el canal público asuma exclusivamente esta responsabilidad? Consideramos que no, es de plena justicia que el resto de los canales asuman también su cuota de responsabilidad en la transmisión de “contenidos marginales” toda vez que estos no son dueños de la señal por la cual transmiten sino que simplemente titulares de una concesión que el Estado les ha asignado. ¿Cómo solucionamos entonces la encrucijada o la “falla del mercado” televisivo? Tal como lo indicamos en un principio, si el gobierno elige correctamente la norma de Televisión Digital, el sistema ofrecerá muchísimas más señales de las que provee actualmente. Sin embargo, bajo un financiamiento basado en la publicidad, mayor cantidad de canales no es sinónimo de diversidad programática, como tampoco lo es, necesariamente, la pluralidad en la propiedad de las concesiones.Es evidente que el Estado no puede subsidiar a la totalidad de los canales con el objeto de asegurar la diversidad programática, por ende, la publicidad continuará siendo la fuente de financiamiento de los canales privados en la era de la Televisión Digital. Bajo esta premisa, la solución a la homogeneización de contenidos, es una política pública tendiente a incentivar la innovación, la identidad local, regional, nacional y la diversidad mediante fondos concursables para oxigenar una programación demasiadas veces uniforme que afecta dos bienes jurídicos que debemos todos caucionar: la libertad de expresión así como el derecho y acceso a la información.Son variadas las modalidades regulatorias que pueden garantizar esta diversidad, operando tanto en la estructura de adjudicación de las concesiones, como reforzando el control de contenidos una vez que las concesiones se encuentren operando. Así, por ejemplo, la licitación de cada una de las nuevas señales televisivas puede llevar aparejada la carga de transmitir en determinado horario algún contenido específico que sea diverso a la carga que se le imponga a los otros canales. Además, esta política puede reforzarse con fondos concursables y quizás no retornables para programación de interés público, apoyo financiero para la PYME de TV y otros mecanismos acordes con dicha política.Finalmente indicamos que nuestra concepción de la diversidad programática no se restringe exclusivamente a contenidos culturales, informativos y educacionales, puesto que entre otras posibilidades el que hace que la televisión sea educativa es el que la ve. Consideramos indispensable que la Televisión Digital provea de la mayor cantidad de opciones programáticas posibles, incluyendo, evidentemente, programación cuyo objeto sea la entretención. Estos programas pueden ser tan importantes como los primeros a la hora de transmitir asuntos contingentes, de interés público o que provean de distintas perspectivas de los valores y estándares de la comunidad y pueden tener un efecto relevante en la participación ciudadana en el proceso democrático. Es por todo lo anterior que los abajo firmantes expresamos por una parte nuestra preocupación ante las sucesivas postergaciones para definir la norma digital futura así como esperamos que sean considerados para lo anterior tanto los necesarios criterios técnicos así como los requerimientos propuestos e invitamos a debatir con intensidad durante los meses que vienen éstas propuestas y elementos del debate, en conjunto con los representantes de la industria televisiva así como con los avisadores, el gobierno, centros de estudios y la ciudadanía en general.
Raul Sunico Roberto León Roberto Sepúlveda
Diputado PS Diputado DC Diputado RN
Francisco Chahuan Gonzalo Arenas Carlos Montes
Diputado RN Diputado UDI Diputado PS
Pablo Lorenzini Antonio Leal Marcelo Díaz
Diputado DC Diputado PPD Diputado PS
Alvaro Escobar Carlos Ominami Nelson Avila
Diputado Independiente Senador PS Senador PRSD
Ramón Farías Esteban Valenzuela Sergio Aguiló
Diputado PPD Diputado Chile Primero Diputado PS
Marco Enríquez-Ominami Guido Girardi Ximena Vidal
Diputado PS Diputado PPD Diputada PPD
Rene Alinco Marcos Espinosa Tucapel Jimenez
Diputado PPD Diputado PRSD Diputado PPD
Juan Bustos Eduardo Díaz Ricardo Nuñez
Diputado PS Diputado DC Senador PS
Patricio Hales Gabriel Ascencio Clemira Pacheco
Diputado PPD Diputado DC Diputado PS
Alfonso De Urresti Rodrigo Gonzalez Carlos Abel Jarpa
Diputado PS Diputado PPD Diputado PRSD
Enrique Accorsi Andrés Bianchi Fernando Flores
Diputado PPD Senador Independiente Senador Independiente
José Antonio Gómez Guillermo Vásquez Guillermo Ceroni
Senador PRSD Senador PRSD Diputado PPD
Isabel Allende Eugenio Tuma Fulvio Rossi
Diputada PS Diputado PPD Diputado PS
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